铅蓄电池生产者责任延伸制与无证回收废铅蓄电池的界限--基于个体工商户小过重罚的思考

（一）废铅蓄电池的产生来源

上述案件的某摩托车配件经营部经营范围主要包括摩托车、助动自行车、代步车及零配件的零售、批发，而收集的废铅蓄电池主要由普通居民在驾驶电瓶车、摩托车等日常生活中在摩托车配件经营部放弃并由经营部更换新电池而产生。根据《废铅酸蓄电池回收技术规范》（GBT37281）第3.5条规定：“废铅酸蓄电池是在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有使用价值或者虽未丧失使用价值但被抛弃或者放弃的铅酸蓄电池。”，该摩托车配件经营部应当属于产生废铅酸蓄电池的单位。

（二）废铅蓄电池收集网点的危险废物管理计划编制要求

该摩托车配件经营部按照当地生态环境主管部门的要求编制了《危险废物管理计划》并且通过备案，而《固体废物污染环境防治法》第78条[2]、《四川省固体废物污染环境防治条例》第40条[3]和《危险废物管理计划和管理台账制定技术导则》（HJ1259）第1条[4]均明确规定只有产生危险废物的单位需要制定危险废物管理计划，因此，当地生态环境主管部门实则已经认可该摩托车配件经营部属于产废单位。

（三）其他省市的相关规定认定收集网点为产废单位

《上海市废铅蓄电池区域收集转运试点工作方案》（以下简称“《上海市工作方案》”）[5]证明与该摩托车配件经营部一致的收集网点属于产废单位。

（四）类似模式公司被生态环境主管部门认定为产废单位

成都某蓄电池有限公司没有危废利用处置建设项目环评、排污许可证、危废经营许可证，其采用销售新铅蓄电池后回收废电池的行为与该摩托车配件经营部一致，但是被四川省生态环境厅认定为产废单位，该摩托车配件经营部也应当被认定为产废单位[6]。

因此，该行政处罚决定对于该摩托车配件经营部属于产废单位还是收集单位的性质未界定清晰，若属于产废单位，根据《固体废物污染环境防治法》第80条第1款、《危险废物经营许可证管理办法》第2条的规定，无需申请危险废物经营许可证。

（一）铅蓄电池生产者责任延伸制的历史沿革

生产者责任延伸制自2009年在废弃电器电子产品开始试点，于2016年开始在铅蓄电池领域推广，历经8年，虽然出台了许多试点工作方案，但是仍缺少像《新能源汽车动力蓄电池回收利用管理暂行办法》《新能源汽车动力蓄电池梯次利用管理办法》等规章文件予以规制，《铅蓄电池回收利用管理暂行办法（征求意见稿）》自2019年8月开始征求意见后一直未能正式出台。

（二）铅蓄电池生产者责任延伸制的构成要件

综合上述生产者责任延伸制相关文件可以发现，铅蓄电池生产者责任延伸制的构成要件主要包括：1.铅蓄电池生产企业牵头；2.采用自主回收、联合回收或委托回收模式；3.通过自有销售渠道或再生铅企业、专业收集企业在消费末端建立的网络收集废铅蓄电池；4.收集方式主要包括“销一收一、以旧换新”。上述四项构成要件中，三种回收模式的认定相对比较复杂，需要进一步区分：

1.自主回收模式中回收废铅蓄电池内容是由铅蓄电池生产商与铅蓄电池销售商签署

自主回收模式是铅蓄电池生产商利用自有销售渠道收集废铅蓄电池，回收废铅蓄电池的内容是由铅蓄电池生产商和铅蓄电池销售商签署，委托铅蓄电池销售商收集废铅蓄电池并转移回铅蓄电池生产商。参见四川省生态环境厅“筑牢长江黄河上游生态屏障-中央环境督察保护在四川”督察公开“中央第五生态环境保护督察组转办信访举报件办理情况 （第十七批）”投诉某蓄电池集团经销商“阆中某汽配”在通过“销一收一、以旧换新”方式置换废铅蓄电池的行为涉嫌无许可证一案的处理结果公示明确：“该企业为铅蓄电池经销商，与某蓄电池集团有限公司签订了生产者责任延伸制联合回收体系建设合作协议，在2020年4月前通过‘以旧换新’方式回收废电池，未对外收集，交由原生产厂家回收，不需要办理收集资质。”[7]该案件中虽然铅蓄电池生产商与铅蓄电池销售商签署的是联合回收体系建设合作协议，看似是联合回收模式，但是在2020年4月之前并不存在其他第三方联合回收主体，本质上属于自主回收模式。

2.联合回收模式中回收废铅蓄电池内容是由联合回收主体与铅蓄电池销售商或回收企业自有回收渠道主体签署

联合回收模式是铅蓄电池生产商和废铅蓄电池回收企业联合利用铅蓄电池自有销售渠道或者利用回收企业自有回收渠道收集废铅蓄电池，回收废铅蓄电池的内容是由联合回收主体与铅蓄电池销售商或者回收企业自有回收渠道主体签署。

3.委托回收模式中回收废铅蓄电池是先由铅蓄电池生产商和铅蓄电池回收方签署，再由铅蓄电池回收方与铅蓄电池销售商或者自有回收渠道主体签署

委托回收模式是铅蓄电池生产商委托废铅蓄电池回收企业利用铅蓄电池自有销售渠道或者利用回收企业自有回收渠道收集废铅蓄电池，回收废铅蓄电池的内容是先由铅蓄电池生产商和委托回收企业签署，再由委托回收企业与铅蓄电池销售商或者回收企业自有回收渠道主体签署。

4.生产者责任延伸制的理念是重实质而轻形式

四川省生态环境厅“筑牢长江黄河上游生态屏障-中央环境督察保护在四川”督察公开“中央第五生态环境保护督察组转办信访举报件办理情况 （第十七批）”投诉某蓄电池集团经销商“阆中某汽配”在通过“销一收一、以旧换新”方式置换废铅蓄电池的行为涉嫌无许可证一案的处理结果公示明确：“经核查，南充市阆中生态环境局执法人员在日常执法检查过程中未发现该公司有私自收购废铅蓄电池行为。同时，2020年12月20日，南充市生态环境保护综合行政执法支队对该公司2020年进货量和出货量进行了详细核算，未发现数据异常。该公司2020年4月起，该公司把‘以旧换新’产生的废旧铅蓄电池分别交由南充某再生资源有限公司（3次）、甘洛县某再生资源有限责任公司（3次）、重庆某再生资源股份有限公司（1次）和成都某蓄电池有限公司（3次）等有资质的单位回收，分别转移75.35吨、82.134吨、32.52吨、32.11吨，均落实了危险废物转移联单制度。”[8]

在该中央环保督察案件中，当地生态环境主管部门在发现从2020年4月起，该铅蓄电池经销商并非将收集的废铅蓄电池转移至已经签署回收体系建设合作协议的铅蓄电池生产商，而是转移至有资质的回收企业的情况下，没有进一步核实这些四川省内外多家企业是否与铅蓄电池生产商签署委托回收协议，而是重点审查铅蓄电池经销商是否“存在对外私自收集废铅蓄电池行为”以及“废铅蓄电池的去向”，在确定废铅蓄电池数量未超过新电池销售数量以及全部转移至有资质单位回收处理的情况下，直接认定该铅蓄电池经销商无需危废经营许可证，实际上是践行生产者责任延伸制的理念，即重“不对外收集和按规范处置”的实质而轻“铅蓄电池生产商、经销商、铅蓄电池回收企业之间协议”的形式。

因此，审查判断铅蓄电池经营模式是否符合铅蓄电池生产者责任延伸制，应当首先确定主体对象，再确定新铅蓄电池和废铅蓄电池的流向，最后根据主体之间的相关协议予以判断，注重“不对外收集和按规范处置”的实质而轻“铅蓄电池生产商、经销商、铅蓄电池回收企业之间协议”的形式。

（三）铅蓄电池生产者责任延伸制的危废经营许可证管理要求

第一，《生态环境部工作方案》明确规定：“试点单位可以依托铅蓄电池销售网点、机动车4S店、维修网点等设立收集网点（以下简称"收集网点"），收集日常生活中产生的废铅蓄电池，收集过程可豁免危险废物管理要求。”

第二，《四川省工作方案》[9]和《上海市工作方案》也证明，铅蓄电池销售点、维修网点就是收集网点，并且只要收集的是机动车维修及日常生活产生的废铅蓄电池，收集过程就是危废豁免管理。

第三，四川省生态环境厅在关于《生产者责任延伸制》制度经销代理商通过“销一收一、以旧换新”方式置换废铅蓄电池的咨询中明确答复：“问题2：我单位作为某电池集团经销商，在与某蓄电池签订了《生产者责任延伸联合回收体系建设合作协议》的集中收集试点单位以“销一收一、以旧换新”方式开展置换废铅蓄电池（不对外收集），并将经营过程中置换产生的废铅蓄电池全部通过四川省‘无废四川系统’转移给某电池集团联合的四川省内持有危险废物经营许可证的试点单位，我单位是否还要向省生态环境厅单独申请办理危险废物经营许可证？回答：通过‘销一收一、以旧换新’方式置换废铅蓄电池，且不对外收集废铅蓄电池的铅蓄电池经销商，无需办理危险废物经营许可证。”

因此，满足铅蓄电池生产者责任延伸制的铅蓄电池销售商（即废铅蓄电池收集网点）只要通过“销一收一、以旧换新”方式置换废铅蓄电池，不对外收集废铅蓄电池，则无需办理危险废物经营许可证。

废铅蓄电池回收根据铅蓄电池生产者是否参与分为两种，一种是生产者责任延伸制，一种是非生产者责任延伸制，即有危废经营许可证的废铅蓄电池回收企业利用自身的回收渠道收集回收废铅蓄电池，并不涉及铅蓄电池生产商和销售渠道。

（一）废铅蓄电池危废豁免管理的历史沿革

2016年版《国家危险废物名录》将废铅蓄电池列为HW49其他废物（900-044-49），并且《危险废物豁免管理清单》第1项“家庭源危险废物”仅将“废镍镉电池、氧化汞电池”纳入豁免管理，并没有包括废铅蓄电池。

2019年版《国家危险废物名录》将废铅蓄电池列为HW31含铅废物（900-052-31），并且《危险废物豁免管理清单》第1项“生活垃圾中的危险废物”将废铅蓄电池纳入豁免管理，其中“未集中收集的家庭日常生活中产生的生活垃圾中的危险废物”全过程不按危险废物管理，“按照各市、县生活垃圾分类要求，纳入生活垃圾分类收集体系进行分类收集，且运输工具和暂存场所满足分类收集体系要求”的从分类投放点收集转移到所设定的集中贮存点的收集过程不按危险废物管理。

（二）非铅蓄电池生产者责任延伸制的危废经营许可证管理要求

1.废铅蓄电池收集网点收集的废铅蓄电池属于生活垃圾中的危险废物

根据《成都市生活垃圾管理条例》第二条、第三条以及《危险废物豁免管理清单》规定，废铅蓄电池收集网点主要为铅蓄电池销售网点、机动车4S店、维修网点，其置换取得的废铅蓄电池均来源于普通居民在驾驶电瓶车、摩托车等日常生活中产生，属于生活垃圾中的危险废物。

2.废铅蓄电池收集网点无需申领危险废物经营许可证

第一，大部分地区对于废铅蓄电池未开展集中收集，全过程不按危险废物管理，收集网点无需申领危险废物经营许可证。

第二，即使部分地区已经对废铅蓄电池开展分类收集，但是从分类投放点收集转移到所设定的集中贮存点的收集过程不按危险废物管理，即收集网点的收集过程不按危险废物管理。

第三，根据《成都市生活垃圾管理条例》第三十九条的规定，废铅蓄电池收集至贮存点后才参照危险废物管理。

因此，非铅蓄电池生产者责任延伸制的铅蓄电池销售商（即废铅蓄电池收集网点），若当地没有对废铅蓄电池开展集中收集或者已经开展分类收集，其收集过程不按危险废物管理，无需申领危险废物经营许可证。

第一，《生态环境部工作方案》明确规定：“试点单位可以依托铅蓄电池销售网点、机动车4S店、维修网点等设立收集网点（以下简称"收集网点"），收集日常生活中产生的废铅蓄电池，收集过程可豁免危险废物管理要求。”上述规定并没有要求收集网点必须审批备案。

第二，作为规章的《国家危险废物名录》中《危险废物豁免管理清单》第1条第1项规定：“未集中收集的家庭日常生活中产生的生活垃圾中的危险废物，全过程不按危险废物管理。”该规定并没有要求收集网点必须审批备案。

第三，收集网点审批备案并非豁免管理的前提，也不代表着已经取得危废经营许可证。四川省已经审批备案的网点包括大量的个人和个体工商户[10]，不可能申请取得和转让获得危废经营许可证，其可以从事收集行为的原因是收集豁免，未审批备案的收集网点的行为如果与已经审批备案的网点是一样的，也可以豁免管理。

因此，废铅蓄电池收集网点的审批备案并非豁免管理的前提，只要符合收集网点的本质要求，即不对外收集废铅蓄电池，不可能涉及“无危险废物经营许可证从事危废经营活动”违法行为。作为规范性文件的《四川省工作方案》对于危险废物经营许可证的豁免管理条件相对于《生态环境部工作方案》和《危险废物豁免管理清单》增设“收集网点必须审批备案”的条件，违反了《行政许可法》第16条[11]、17条[12]之规定。需要注意的是，即使该规定没有违反法律规定，未审批备案的收集网点仍无法按照无危险废物经营许可证进行处罚，只能以没有进行审批备案予以处罚。

经检索发现，个人、个体工商户因无危险废物经营许可证从事废铅蓄电池收集经营活动而被处以行政处罚的案例主要分为三种观点：

（一）《固废法》第114条第1款不适用于个人

上海市环境资源审判典型案例中，上海市金山区人民法院认为作出行政处罚时，如在法律未有明文规定的情况下，不得擅自加重对行政相对人的处罚义务。《固体废物污染环境防治法》第114条第1款是对单位进行处罚的法条，区生态环境局直接将处罚单位的法条套用于处罚个人，显然增加了对个人的负担[13]。

因此，上海法院认为《固废法》第114条第1款只能适用于单位，不适用于个人。

（二）个人应当适用《固废法》第114条第1款后半段（10-100万）予以处罚

上述案件认为，个人应当适用《固废法》第114条第1款后半段，即在10-100万之间予以处罚。

（三）个人和单位均应当适用《固废法》第114条第1款前半段（100-500万）予以处罚

上述案件认为，个人和单位均应当适用《固废法》第114条第1款前半段，即在100-500万之间予以处罚。

上述三种不同判例观点将导致迥异结果，从无需处罚到10-100万罚款，再到100-500万的高额罚款，尤其是对于个人和个体工商户而言，高额的罚款由个人承担，将严重影响其正常的生产生活，将对国家鼓励的铅蓄电池回收行业造成沉重打击。因此需要司法实践的进一步规范明确，从合法和合理双重角度出发，遵循“过罚相当”原则，避免“小过重罚”，坚持政治效果、社会效果、法律效果相统一，优化小微主体的营商环境。

铅蓄电池生产者责任延伸制与无危废经营许可证回收废铅蓄电池的界限问题，尤其是废铅蓄电池收集网点通过“以旧换新、销一收一”回收废铅蓄电池是否需要危险废物经营许可证的问题，涉及到废铅蓄电池收集网点的产废单位还是收集单位的性质、铅蓄电池生产者责任延伸制的构成要件、自主回收模式、联合回收模式和委托回收模式的区别和实质认定、废铅蓄电池危废豁免管理的条件、审批备案是否是收集网点的必要条件以及法律适用等内容，有待立法和司法的进一步完善，以优化小微主体的营商环境，避免小过重罚。