多主体视角下《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用

《解释》响应了党的二十届三中全会《决定》提出的“完善食品药品安全责任体系”“完善惩罚性赔偿制度”的要求。同时紧扣《民法典》《食品安全法》《药品管理法》《消费者权益保护法》等相关法律法规，以消费者权益作为首要价值取向，以保护消费者合法权益与促进经济社会持续健康发展的关系、保护维权行为和惩治违法索赔的关系、统一规则与依法裁量的关系、民事审判与行政监管和刑事打击的关系为主要思路，结合审判实践回应当前面临的突出问题。

在内容上，《解释》共十九条，对保护普通消费者的权益、退款和返还食品药品、代购人责任、小作坊责任、标签说明书瑕疵认定、惩罚性赔偿责任竞合、生产经营假药劣药责任、惩罚性赔偿金基数认定、规制连续购买索赔和反复索赔、惩治违法索赔等作出规定。根据《解释》内容所涉及主体的权益、责任及实践中可能面临的问题，从消费者以及生产者、经营者的角度对《解释》的内容进行以下解读：

（一）消费者角度

“保护消费者权益”是《解释》起草的基本原则之一，正确在审判实践中处理消费者与其他主体之间的关系也是确定《解释》具体内容的重要思路，所以在内容上，《解释》共计十九条，其中有十七条均涉及“购买者”也就是消费者的权益保护问题。《解释》除在代购人、小作坊责任以及标签、说明书瑕疵认定等相关条文中强调保护消费者的维权行为外，还有部分条款从消费者本身的行为出发，既强调保护消费者权益，又明确了消费者恶意索赔行为的相关责任，实现了立法目的上的平衡。

（1）明确计算惩罚性赔偿金的基数

《解释》第一条规定，针对消费者在生活消费需要范围内购买食品，应当以实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。适用该条款的前提是消费者在主观上不存在“明知”的情形，即没有证据证明消费者明知购买的食品不符合食品安全标准仍然购买的。

在实践中，该条款的适用情形可能会和《解释》第十二条存在部分重合。以消费者购买的食品为过期食品并要求十倍的惩罚性赔偿金为例，法院在审理该类案件时，会从以下几个方面对案件事实进行考量：1、消费者在购买该商品时是否明知其为过期食品；2、其购买行为是否符合正常的消费常理；3、消费者购买该食品是否单纯出于生活消费的目的；4、购买后是否食用，该食品是否对消费者的人身安全造成实际损害。如消费者存在“明知”的情形，则根据《解释》第十二条的规定，在消费者合理生活消费需要范围内支持其诉讼请求。

（2）确立退款和返还食品药品规则

《解释》第二条规定购买者明知所购买的食品不符合食品安全标准或所购买的药品是假药、劣药，购买后可请求经营者返还价款；经营者可请求购买者返还食品、药品，如果食品标签、标志或者说明书不符合食品安全标准，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售，同时按照《食品安全法》第六十三条的规定，食品生产者应采取补救、无害化处理、销毁等措施，并将食品的召回和处理情况向县级以上质量监督部门报告。该条规定能够更好地防止不符合标准的食品药品再次流入市场，保护人民群众健康的同时，缓解消费者对食品药品安全的担忧。

（3）规制恶意索赔

近年来，电商经济发展迅速，同时也成为恶意索赔行为的重灾区，甚至衍生出了借“打假”之名进行恶意索赔的团队产业链。在实践中，恶意索赔的方式包括恶意高额索赔、连续购买索赔以及反复索赔，针对上述行为，《解释》第十二条至第十四条作出规定，对“知假买假”的购买人提出恶意高额索赔的情形，应当综合多因素进行考虑，如普通消费者在购买某类商品时的消费习惯、购买者在一定时间内的购买频次等，最终在合理的生活消费需要范围内支持其惩罚性赔偿请求。2024年7月1日起实施的《中华人民共和国消费者权益保护法实施条例》针对恶意索赔行为也进行了相应的规定，其中，第二十七条规定投诉、举报应当遵守法律、法规和有关规定，不得利用投诉、举报牟取不正当利益，侵害经营者的合法权益，扰乱市场经济秩序。同时，对于食品、药品经营者来说，面对恶意索赔行为，在严格规范自身经营行为，保证诚信经营的同时，应保留或记录好与消费者的沟通过程、订单信息以及图片或其他实物凭证，在遭受恶意索赔时，依法举报反映。

（4）惩治违法索赔

《解释》第十五条至第十七条对违法索赔行为进行了规制。在实践中，购买者通常以夹带、调包、伪造标签、线上购买商品后伪造图片、篡改生产日期等捏造事实的方式，甚至以团伙形式互相串通，制造生产者或经营者违法生产经营食品、药品的假象。《解释》第十六条对购买者违法索赔的处理作出规定：一是应当驳回购买者诉讼请求；二是对虚假诉讼行为人予以罚款、拘留；三是依法支持生产者或者经营者请求购买者承担损害赔偿责任的主张。《解释》第十七条则对购买者行为涉嫌虚假诉讼罪的情况进行了规定。此外，2024年7月24日最高人民检察院发布了检察机关依法惩治利用网络暴力侵犯企业合法权益5起典型案例，其中案例一“李某某等人敲诈勒索案”便属于牟利性索赔，其行为方式是从电商平台购买食品，通过在包装袋内放置虫子、塑料等异物并重新密封，伪造食品有严重质量问题的假象，向商家进行索赔。该案例符合《解释》第十五条规定的违法索赔的情形，安徽省芜湖市弋江区人民法院最终以敲诈勒索罪判处李某某有期徒刑三年六个月，并处罚金一万五千元。

（二）生产者和经营者角度

（1）明确代购人责任

代购作为互联网经济迅速发展趋势下的重要购物方式之一，代购人的责任始终存在争议。《解释》第三条则结合实际情况，根据代购行为的频次、性质等因素明确代购行为是否属于经营行为，对不同性质的代购行为规定不同的责任。《解释》第三条第二款则根据代购人是否明知其代购的是不符合食品安全标准的食品或假药、劣药，对代购人的追偿权作出规定，若代购人明知其代购的是不符合食品安全标准的食品或假药、劣药，则其承担惩罚性赔偿责任后无权向生产者追偿。

（2）明确小作坊责任

根据国家质量监督检验检疫总局发布的《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》第三条有关术语和定义的规定，食品生产加工小作坊大多加工散装食品，具有规模小、人员少、销售范围固定等特点，导致食品标签标识问题以及加工地点卫生安全问题常常被忽视，《解释》第四条则明确了食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营者的食品安全责任。但是在实践当中，不同省市制定了不同的具体管理办法，若消费者因食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营的食品不符合省市制定的具体管理办法等规定而请求生产者经营者承担惩罚性赔偿的，应同时满足不符合食品安全标准的要求。《解释》在规范小作坊食品安全的同时，通过明确惩罚性赔偿的适用标准，防止在实践中出现加重生产经营者责任的情况。

（3）明确标签、说明书瑕疵认定规则

《解释》将标签、说明书的瑕疵类型、瑕疵的认定标准及表现形式予以明确。根据《解释》第七条、第八条的规定，在购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金时，首先标签、说明书确实存在瑕疵，如字体、字号、符号或外文翻译不准确等，其次还应达到能够导致消费者对食品安全产生误解的程度，人民法院才会予以支持。

（4）明确承担惩罚性赔偿责任的范围

《解释》第五条列举了生产者和经营者违反食品安全标准应承担惩罚性赔偿责任的情况，其中主要包括食品不符合食品中危害人体健康物质的限量规定；不符合食品添加剂的品种、使用范围、用量要求；不符合特定人群的主辅食品的营养成分要求等。

《解释》第五条、第六条、第九条、第十七条等均对食品、药品生产者、经营者的责任进行了规定，包括细化与食品安全有关的质量要求、明确食品标签和说明书应符合食品安全标准，以及经营不符合食品安全标准的食品或销售、使用假药劣药的行为构成欺诈所应承担的惩罚性赔偿责任和刑事责任等。

（1）食品生产者、经营者合规要点分析——以保健食品为例

首先，根据《解释》第五条的规定，保健食品在产品研发、原料准入、剂量确定、注册备案以及生产销售各环节都应保证与食品安全有关的质量要求达到相应标准。在生产阶段，以保健食品的原料合规为例，《食品安全法》第三十四条列举了十三种禁止生产经营的食品、食品添加剂及食品相关产品的情形，此外，原国家食品药品监督管理局发布的《保健食品中可能非法添加的物质清单》以及国家市场监督管理总局印发的《食品中可能添加的非食用物质名录管理规定》也根据保健食品的功能划分出可能非法添加的物质名称。但是在实践中，行政执法部门多会对上述有毒有害物质名录进行较为宽松的理解，保健食品生产企业不能仅仅依据禁止性规定规避清单中有限的原料种类，还应注意与禁止添加的原料具有同等属性以及对人体可能会造成同等危害程度的物质。

其次，根据《解释》第五条和第六条的规定，与卫生、营养等食品安全有关的标签、标志、说明书要求应符合食品安全标准。与普通食品不同，保健食品的标识为依法经注册和备案的保健食品的专有标志，根据核发时间的不同，标识下方的文号也有所差异。所以保健食品注册证书持有人或备案凭证持有人、保健食品生产经营者除落实食品安全主体责任外，还应注意保健食品标识符合《保健食品标志规范标注指南》的相关规定，包括保健食品的标志框架、图形比例等等。同时根据《保健食品注册与备案管理办法》和《保健食品标注警示用语指南》，以及《解释》第六条中“未正确标识食品安全标准要求必须明确的事项，足以导致消费者对食品安全产生误解”等规定，保健食品在包装、标签和说明书上应注意警示用语，不得虚假、夸大，不得有明示或暗示预防和治疗功能的词语，以及不得含有易产生误导的原料简写名称等等。

（2）药品生产者、经营者合规要点分析

除《解释》第九条和第十七条规定的药品生产者、经营者因明知是假药、劣药仍然销售、使用构成欺诈而应承担的惩罚性赔偿责任和刑事责任外，《解释》第十一条、第十四条和第十五条分别从以下两方面保护了药品生产者和经营者的权益：

其一，《药品管理法》第一百四十四条第三款规定了药品生产者和经营者生产、销售、使用假药、劣药所应承担的惩罚性赔偿责任。《解释》第十一条则明确了消费者依照上述规定请求药品生产者或经营者承担惩罚性赔偿时，人民法院予以支持的抗辩理由。其中包括不以营利为目的的带有互助、自救性质的行为，以及根据民间传统配方售制药品数量不大且未造成他人伤害后果的行为等等。其二，《解释》第十四条和第十五条对消费者恶意制造生产者或经营者违法生产经营药品的假象，以投诉、起诉的方式要挟，请求生产者或经营者承担赔偿责任，人民法院应当驳回其诉讼请求，构成虚假诉讼的予以罚款、拘留，涉嫌敲诈勒索的应承担相应的刑事责任。

在实践中，恶意索赔人的索赔理由涉及药品生产经营的多个方面，如药品或器械拆零未附说明书、保健食品宣传海报中夸大产品功效，甚至是药品销售人员的个人行为等等，对于药品生产者和经营者来说，除严格自身主体责任外，针对《解释》的上述规定，还应在生产和经营活动中建立应急预案机制并纳入合规管理体系中，面对职业恶意索赔人的多次小额消费、恶意索赔行为，从销售结账、投诉受理、配合有关部门检查到内部自查取证等环节均建立相应的应急预案。同时加强自查，强化自我监督管理，对所售药品的生产日期、广告宣传、标识和说明书等积极跟进并进行自查，从源头上防止恶意索赔的情形出现。

其次，药品广告是否合规也是恶意索赔人的关注点之一，根据国家市场监督管理总局发布的《药品、医疗器械、保健食品、特殊医学用途配方食品广告审查管理暂行办法》，药品经营者应注意发布药品广告的内容应真实、合法，不违反有关内容的禁止性规定和限制性要求。药品广告的内容应当以国务院药品监督管理部门核准的说明书为准，在广告中应当显著标明药品禁忌和不良反应，针对不同药品类型的不同标识，应在广告中加以明确。

食品药品安全直系民生，《解释》不仅从保护消费者权益的角度出发，切实回应实践中的诸多问题与争议，更是做到了立法目的的平衡，在规制食品、药品生产者和经营者的生产经营活动的同时，避免其责任的加重，在恶意索赔等方面明确了购买者的责任，为食品、药品生产者和经营者合规思路提供了新的方向，积极回应了新时代人民群众对食品药品安全的新期待。