从民政部通报看公募基金会依法合规问题

1.民政部的情况通报显示儿慈会存在不合法不合规的情形

2024年6月11日，民政部对中华少年儿童慈善救助基金会（以下简称"儿慈会"）9958儿童大病紧急救助项目（以下简称"9958项目"）调查处理情况进行通报。

民政部在通报中指出，案件暴露出儿慈会存在内部管理不规范、9958项目操作违规等问题。除9958项目外，儿慈会还存在未按规定的业务范围进行活动、未依法履行信息公开义务等违法情形。民政部对儿慈会作出停止活动三个月的行政处罚，并将其列入社会组织严重违法失信名单，同时责令儿慈会按程序罢免相关负责人职务。儿慈会副秘书长、9958项目负责人王某涉嫌职务犯罪，经有关监察机关立案调查已移送司法机关处理。

2.9958项目暴露的问题

儿慈会成立于2010年,是一家致力于儿童救助的、具有民间性质的全国性公募基金会。其运营的9958项目旨在为包括患有重大疾病、罕见病或其他需要长期治疗和高额医疗费用的贫困儿童提供紧急医疗救助，确保他们能够及时获得必要的医疗资源和资金支持，是儿慈会的主要项目之一，社会关注度非常高。

儿慈会官网的9958项目介绍中提到，“目前9958主要设立了50多个合作项目并进行了精细化救治,搭建 9958儿童紧急救助通道网络和全国救助分中心25家……充分发挥资源信息整合平台和快速紧急救助机制的优势……9958儿童紧急救助项目2020年全年受益患儿达13892人次。”有媒体评价该项目是“凭借超强的筹款能力备受瞩目，甚至连年坐上互联网筹款‘头把交椅’。”[1]

根据儿慈会公示的年度审计报告，2022年，9958项目年收入227,216,282.09元，直接或委托其他组织自助给受益人的款项246,784,884.85元。而根据儿慈会2022年度工作报告，其专职工作人员共计74人，其中9958项目官员16人。9958项目作为所募集资金如此巨大、受益人如此多、涉及地域广阔的项目，仅靠儿慈会的工作人员是不够的，必然会在项目执行中与个人或机构合作。根据报道，此前9958廊坊救助站是儿慈会与天津市北辰区天眷公益服务中心合作运营的，后来儿慈会与之解除合作。[2]

根据民政部的通报，此次涉嫌诈骗的柯某孝从2022年11月起参与9958项目廊坊救助站的相关工作。儿慈会否认其为工作人员，但“9958儿童紧急救助”公众号2023年2月一篇文章内含“中华儿慈会项目四部9958廊坊团队主任柯某孝”的信息，后被删除，工作人员主张这篇文章中的信息是错误的，刊发文章的相关工作人员未勘误导致。[3]天津市北辰区天眷公益服务中心也否认柯某孝为其工作人员，仅承认其志愿者身份。

根据报道，柯某孝的诈骗模式为：其以9958项目工作人员的身份让患者家长参加“配捐”活动，向其个人账户打款，承诺一定期限后以更高金额返还。譬如，家长自筹48500元“捐”至指定账户，20天至一个月不等的时间后，能收到本金加上1500元配捐共5万元。此前柯某孝承诺的返还也落实了。直到2023年8月底，柯某孝许诺的资金迟迟没有回款，骗局才被逐渐揭发。[4]从2023年6月到8月间，柯某孝以儿慈会名义向患儿家长以“配捐”形式筹集资金，骗取近千万元。

这已经不是9958项目首次受到民政部门的关注。2020年，9958项目曾因“吴花燕事件”陷入舆论风波，后民政部在责令改正通知书中指出，儿慈会为吴花燕募捐的行为，超出了募捐方案限定的救助范围，责令儿慈会妥善处理募捐款项并及时向社会公布。后儿慈会决定将善款1,004,977.28元,全部原路退回给捐助人。

1.部分基金会缺乏有效的监管措施，对项目执行监管不力

（1）儿慈会对9958项目的管理失灵

正如前文所说，9958项目过于庞大，仅靠儿慈会的工作人员以及零散志愿者是无法完成募捐和项目执行任务的，因此必然会存在合作机构和/或个人。

虽然儿慈会和合作机构均否认柯某孝为其工作人员，仅为志愿者身份，但柯某孝从2022年开始以9958廊坊救助站团队主任的身份从事多项活动，在9958公众号上能看到“中华儿慈会项目四部9958廊坊团队主任”的身份，甚至曾获得儿慈会颁发的“中华儿慈会2022年度最佳领导力”奖。[5]儿慈会从未对柯某孝以廊坊团队主任身份从事活动表示过异议或澄清。如果柯某孝仅为志愿者身份，并非任何一方的工作人员，则公众号的文章等系列事件向公众传达了错误信息，导致受害的患者家长对柯某孝的身份产生了误信。虽然儿慈会工作人员表示该等文章并非由儿慈会撰写发表，仅是刊登，而工作人员未对文章内容勘误，[6]但也说明项目管理存在问题。

此外，据红星新闻记者报道，有患者家属认为，9958的各地方团队是一种“加盟”模式，用哪些患儿筹款，又分配给哪些患儿多少钱，都是团队自己说了算，儿慈会对此缺乏掌控。[7]儿慈会否认9958项目存在“配捐”，但9958廊坊救助站的配捐行为长期存在，也这说明对项目执行缺乏有效的监督管控。

（2）儿慈会或对9958品牌和商标管理不善，应加强管理

根据公开查询，儿慈会于2017年就申请对9958商标注册，类别为第41类教育娱乐。既然9958商标归属于儿慈会，该商标也具有较强的社会影响力，儿慈会就应当对该商标严格管理。但是根据报道，儿慈会与廊坊救助站项目解约后，并没有收回9958商标的使用权，其与合作机构的合作协议中可能没有涉及到商标使用的约定。但是其他机构继续使用9958的商标，可能会对公众传递错误的信息，使得公众产生误解，认为这些机构依然是隶属于儿慈会。这些情形都有可能导致不法分子钻空子的情形出现。

因此，基金会应注重对品牌、尤其是注册商标的管理，规范授权程序，通过合同约定尽量维护自身权利，避免出现其他个人与机构非法利用该等品牌、注册商标进行不法行为的情形，损害相关品牌、注册商标甚至是基金会自身的名誉。

（3）柯某孝的行为如构成“表见代理”，被代理人或需承担法律后果

《民法典》第一百七十二条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉总则编若干问题的解释》第二十八条规定，“同时符合下列条件的，人民法院可以认定为民法典第一百七十二条规定的相对人有理由相信行为人有代理权：（一）存在代理权的外观；（二）相对人不知道行为人行为时没有代理权，且无过失。因是否构成表见代理发生争议的，相对人应当就无权代理符合前款第一项规定的条件承担举证责任；被代理人应当就相对人不符合前款第二项规定的条件承担举证责任。”

根据《民法典》及司法解释的规定，即使柯某孝并非儿慈会的工作人员，但如果因为儿慈会的相关行为使得受害患者家长相信柯某孝的工作人员身份，儿慈会应当根据法律规定承担相应的责任，后续再向柯某孝追责。

（4）基金会监管失灵的不利后果——公信力下降

中国社会科学院大学与社会科学文献出版社共同发布的《社会组织蓝皮书：中国社会组织报告（2023）》显示，部分慈善组织思想建设薄弱、缺乏有效的监管体系等，加之部分慈善组织信息公开透明度较低、募捐及物资分发行为不规范，导致慈善组织公信力下降。[8]公益性质的慈善组织没有征税的权力，也没有市场机制的威力，唯有公信力能够彰显其作为慈善组织的特殊之处，也才能获得社会公众、捐赠者和志愿者的信任。公信力是慈善组织对利益相关者承诺的社会责任，包括对社会公众、捐赠者、志愿者等的责任和义务。公益性质的慈善组织被赋予了公共利益目的，受到法律法规、章程和捐赠人意愿的限制，是慈善财产的受托人。[9]

9958项目发生的诈捐事件，严重影响了儿慈会作为慈善基金会的形象，影响公众对于儿慈会的信心，可能会降低公众后续对儿慈会继续捐赠的意愿，最终的结果是损害了原本可以在项目中收到捐赠等相关儿童的利益。最终受损的还可能是整个慈善行业。

（5）新《慈善法》对基金会提出更高的要求，未来基金会需加强内部管理

2023年底修改的《慈善法》，（以下简称"新《慈善法》"）针对慈善组织内部管理不规范等问题，加强了对慈善组织的监管，要求其健全监管制度机制；加大监管力度，追责也更为详细。

譬如新增第九十五条规定“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人信用记录制度，并向社会公布。民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估，并向社会公布评估结果。”譬如第十三条明确规定，慈善组织应当每年向办理登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、募捐成本、慈善组织工作人员工资福利以及与境外组织或者个人开展合作等情况，完善了财务信息公开的要求；要求慈善组织提供更为详细的财务报告，包括捐赠收入、募捐成本，以及项目执行情况等，规范的财务报告内容和财务信息公开活动，有助于增加公众对慈善组织运营的了解和信任。

据此，基金会应当深入学习理解新《慈善法》的内容和内涵外延，加强内部治理，满足新《慈善法》提出的新要求和新挑战。基金会应当建立健全内部监督机制，确保各项管理规范有效执行；建立和完善内部管理体系，包括制定明确的规章制度、加强财务管理和监督、优化决策过程、规范人员管理、严格项目执行、改善信息沟通、加强风险管理和确保法律合规性等；不断学习和适应新的管理理念和技术，以提高管理效率和透明度。

此外，基金会应尽量避免超越自身人财物能力的情况下，盲目发展项目或者专项基金。必要时，基金会可借助专业机构和专业人士的帮助，建立起合规运营的体系，避免未来出现9958项目类似的情形。

2. 9958项目执行中的部分“配捐”行为存在问题

（1）名实不符的“配捐行为”或不符合《慈善法》的规定

据多份报道，9958项目执行中存在一些名实不符的“配捐”行为。慈善行业认可的配捐形式，“配捐即配比捐赠，是指当一个捐赠者向公益机构捐赠一笔钱后，另一个捐赠者（通常是企业）会随机或按照一定比例，向同一个公益机构再捐赠一笔钱。此模式起源于腾讯的“99公益日”，为了扶持公益项目，腾讯基金会在每年9月会拿出数亿资金，根据各项慈善公益活动募得善款额度随机配捐，配捐的资金也来自腾讯等平台。”[10]

但9958廊坊救助站在项目执行中所称的“配捐”并非如此，而是要求患者家长向项目捐赠一定的资金，儿慈会再向这些患者家长返还其捐赠的资金加上额外的捐赠资金。据报道，该种所谓的“配捐”已存在几年，此前的患者家长也顺利拿回了返还的款项，返还款项的付款人也有儿慈会。[11]该种“配捐”不符合《慈善法》等法律法规的要求。

现行《慈善法》第三十四条规定，“本法所称慈善捐赠，是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。”9958廊坊救助站部分“配捐”行为，不符合“慈善目的”和“自愿”“无偿赠与财产”的要求，不应属于《慈善法》所称“慈善捐赠”；新修改的《慈善法》第四十条第一款规定“捐赠人与慈善组织约定捐赠财产的用途和受益人时，不得指定或者变相指定捐赠人的利害关系人作为受益人。”把现行《慈善法》规定的“不得指定”改成“不得指定或者变相指定”，扩大了禁止的范围，更是重申受益人与捐赠人之间不应存在利害关系，使得慈善捐赠回归“公益”性，切断可能的利益输送关系。因此，即使不讨论上述“配捐”是否属于慈善捐赠，这种“配捐”中受益人是捐赠人的利害关系人（亲属关系）的情形，也不满足该条的要求。

此外，有学者认为，儿慈会9958项目本身就是以公益项目之名义，行个人求助之实。此时所产生的损害是：混淆公益募捐和个人求助，让大量私益性质的赠与具有了公益捐赠的名义和法律待遇，让法律特意区分的“个人求助”和“慈善募捐”产生了混淆，甚至会滑向违法的境地。[12]

（2）慈善捐赠应回归公益

目前包括基金会在内的慈善组织所实施的项目中，有一部分是类似于9958项目执行，先有了受益人的确定，再有了捐赠，慈善组织宣传特定的受益人（的悲惨遭遇），让公众产生同情心，从而实现“募捐”。但是该种募捐方式，与“直接捐赠”无法区分开。而《慈善法》上的慈善组织从事的“募捐”，带有强烈的“公益”性质。也正是这种“公益”性质，使得法律法规赋予慈善组织一些特定的优待，譬如税收优惠和公募资格。因此，新老《慈善法》都要求捐赠人与受益人不得存在“利害关系”。

鉴于现在社会保障制度的不足，个人求助下的捐赠能够起到一定的积极作用，基金会有资源、人员和信息渠道，能够救助这些特定人群，这种本质上更类似于“直接捐赠”的慈善活动有其存在的意义。但基金会毕竟不是其他个人或机构，未来的发展中，让慈善项目回归“公益”更符合《慈善法》的要求，也更能与基金会的宗旨和特色相吻合。

3.信息公示不符合法律法规的要求

（1）没有披露公开募捐的相关信息

现行《慈善法》第七十一条规定，“慈善组织、慈善信托的受托人应当依法履行信息公开义务。信息公开应当真实、完整、及时。”第七十二条规定“慈善组织应当向社会公开组织章程和决策、执行、监督机构成员信息以及国务院民政部门要求公开的其他信息。上述信息有重大变更的，慈善组织应当及时向社会公开。慈善组织应当每年向社会公开其年度工作报告和财务会计报告。具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。”第七十三条第一款规定，“具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。”

《慈善组织信息公开办法》第七条规定“慈善组织开展公开募捐活动，应当在募捐活动现场或者募捐活动载体的显著位置，公布组织名称、公开募捐资格证书、备案的募捐方案、联系方式、募捐信息查询方法等，并在统一信息平台向社会公开。慈善组织与其他组织或者个人合作开展公开募捐的，还应当公开合作方的有关信息。慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当按照有关规定发布募捐信息。”

儿慈会系公募基金会，具有向公众募捐的资格，该9958项目也是以公募的方式筹集资金。虽然“慈善中国”网站能够查询到儿慈会对9958项目的部分信息公示，但主要是提示线上募集的平台，并未对线下募捐做出说明，更没有提及设立多个救助站的情形。

但目前报道中提到的“配捐”募集行为主要是在线下，未见任何报道提及9958廊坊救助站有公示9958项目公募活动和方案、收款帐户等相关内容；更重要的是，笔者在儿慈会或“慈善中国”上均没有查询到有关合作的任何公示，无论是年度报告、项目情况和9958公募活动的公示，都没有体现出合作的事实。因此，公众可能无从得知合作机构的存在，无从得知项目执行中的部分工作人员可能不属于儿慈会。

也就是说，儿慈会并没有对9958项目实际执行过程中的很多关键、重要信息进行公示，导致受害的患者家长无从得知柯某孝并非其工作人员、9958廊坊救助站是儿慈会与其他机构合作设立的。即便在2023年3月31日，儿慈会称其已与合作机构解约、未来廊坊救助站行为与其无关后，相关信息依然没有公示，以至于在解约三个月后，柯某孝依然可以9958廊坊救助站工作人员的身份进行诈骗。

对于慈善组织与其他个人或组织合作的行为，法律一直有明确规定。现行《慈善法》第二十六条规定“不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。”

从相关报道中可以看到，此次柯某孝以9958廊坊救助团队主任的身份向患者家长实施诈骗的行为主要发生在2023年6月到8月间。儿慈会主张其在2023年3月31日已经就廊坊救助站的事宜与合作机构天津市北辰区天眷公益服务中心解约，并声明解约后9958廊坊救助站的任何募捐、宣传活动与儿慈会无关。但是，截止目前，儿慈会的官网及民政部门指定的信息公开平台“慈善中国”均没有见到该解约文件和信息描述。

信息公开是慈善组织建立公众信任的关键，也是法律法规的要求。9958廊坊救助站事件证明了慈善组织遵守信息公开义务的重要性，也警示慈善组织违反这些义务可能带来的舆论与法律后果。

（2）新《慈善法》对信息公开和合作募捐提出了更高要求（关于“合作募捐”具体内容可见本公众号2024年6月3日所载文章“《慈善法》修改对慈善基金会的几个重要影响”）

为加强基金会活动的合法合规性，新《慈善法》对信息公开和合作募捐法条进行了修改。

新《慈善法》提高了基金会的信息公开要求和透明度要求，以确保善款能够得到合法、合规使用，提升慈善机构公信力；对基金会的募捐成本和合作情况提出了更为严格的规定，要求必须全面、真实、准确地公开信息，这将有效提升慈善活动的透明度，增强公众对基金会的信任；对基金会的信息公开提出了更高要求，使捐赠人和受助者能够更清晰地了解慈善资金的流向和使用情况，提升了慈善活动的公信力。因此，未来基金会应当在信息公开方面建立更为科学合理规范的制度，“应公开尽公开”，积极接受社会公众的监督，让阳光来促进自身的合法合规性。

在合作募捐方面，对公募基金会提出了更高的要求，要求其做到：1.对合作方进行评估；2.签署书面协议；3.募捐方案载明合作方相关信息；4.对合作方行为进行指导和监督；5.管理募得的款物和会计核算。

除了从正面要求公募基金会在合作募捐中应当做到的事项外，新《慈善法》还从反面，加强对违反该等要求的公募基金会的处罚。鉴于新《慈善法》增加了合作募捐下公募基金会的要求，增加了违反该义务的处罚，公募基金会未来在从事合作募捐时，应当加强对合作对象、合作项目的管理，避免无力监管时合作募捐项目出现问题。

儿慈会被民政部列入社会组织严重违法失信名单，被责令停止活动三个月，相关责任人员也将受到对应的处罚。更重要的是，公众对于儿慈会的评价会降低，未来儿慈会的公益慈善活动会或多或少受到影响，甚至波及其他慈善组织。9958项目事件，应当成为行业的警示，提示基金会在内的慈善组织，提升自身合法依规运营水平。